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IDOSO
Idoso

Os direitos dos idosos: da retórica à realidade

Maria José Ferros Hespanha

 

Uma das principais formas de exercício de violência sobre os idosos é a marginalização a que a sociedade urbana-industrial os sujeita, ao estabelecer institucionalmente o limite da idade activa, que marginalizou o trabalhador reformado, colocando-o na última fase da sua vida - a velhice, eufemisticamente chamada de terceira idade.

Temos a consciência de que, quer a nossa legislação fundamental quer as orientações dos governos, evidenciam uma preocupação elevada com a população idosa e consagram um conjunto alargado de direitos e regalias a essa categoria da população (por vezes, mais generoso do que o de certos países mais desenvolvidos. No entanto, quando se analisa a situação de facto dos idosos em Portugal, a realidade com que nos deparamos desmente sem qualquer ambiguidade a imagem que se colhera anteriormente e os idosos, de grupo social protegido, passam a constituir um dos grupos sociais mais marginalizados da nossa sociedade.

Ilustrarei brevemente esta afirmação com três referências bem conhecidas, para, de seguida, interpretar essa aparente discrepância entre o prometido e o executado como um traço corrente na nossa prática política, a traduzir a incapacidade, por parte de certas categorias da população (como os idosos), de impor o cumprimento das promessas e evitar a impunidade do não cumprimento.

I. A retórica

II. O incumprimento da lei e dos programas

Bibliografia:

 

I. A retórica

1ª referência: A Constituição Política da República.

Esta, no seu Artigo 72.º (Terceira idade) dispõe que:

1. As pessoas idosas têm direito à segurança económica e a condições de habitação e convívio familiar e comunitário que respeitem a sua autonomia pessoal e evitem e superem o isolamento ou a marginalização social.

Com vista a garantir que este objectivo seja atingido, logo o nº 2 do mesmo artigo prevê a existência de uma política de terceira idade, englobando medidas de carácter económico, social e cultural, destinada a "proporcionar às pessoas idosas oportunidades de realização pessoal, através de uma participação activa na vida da comunidade".

2ª referência: o Programa do Governo Constitucional

Se bem que o Programa do Governo não enuncie expressamente uma política especificamente dedicada aos idosos, ele reconhece, ao tratar da política de inserção social, que os idosos constituem um grupo em posição de particular vulnerabilidade social e, que, portanto devem beneficiar de políticas não só compensatórias, mas também preventivas da marginalidade e da exclusão. A acção do Estado é, alegadamente, a de assegurar "as condições de participação dos idosos na vida da comunidade".

 

Entre as medidas apontadas para a concretização destes objectivos, o programa do Governo refere, designadamente, as seguintes:

  • a criação de uma rede nacional de apoio domiciliário, articulando os serviços públicos, as instituições particulares, vizinhos e conviventes;
  • a Instituição do "cartão do idoso";
  • a maior cobertura do País por serviços e equipamentos sociais, em articulação com as IPSS;
  • a actualização anual, por referência à taxa de inflação, das pensões dos actuais pensionistas, de modo a preservar o poder de compra e a partilhar a melhoria da situação económica do País;
  • no domínio mais específico da saúde, o Programa refere o desenvolvimento de políticas dirigidas à promoção da saúde e à prevenção da doença, tendo por base a rede de cuidados primários, especialmente para grupos sociais específicos, dentre os quais os idosos.

Enquanto estas duas primeiras referências ilustram o lado rosado da retórica legal ou política, a 3ª referência ilustra o lado negro da realidade

 

3ª referência: os resultados do Inquérito Nacional à Pobreza de 1995

Vários têm sido os estudos sobre a pobreza em Portugal e sobre os grupos sociais mais vulneráveis à pobreza (Bruto da Costa, A et al., 1985; Maia, 1994; Almeida, J.F. et al. 1994).

Se tivermos em conta os resultados do estudo mais recente sobre a pobreza em Portugal, realizado em 1995 pelo Ministério da Qualificação e Emprego (hoje do Trabalho e Solidariedade) cerca de dois terços dos idosos pensionistas são pobres.

O perfil típico de uma família pobre é, segundo o mesmo estudo, o de uma família que tem à frente uma pessoa maior de 55 anos, dotada de um nível de instrução e de qualificação muito baixo, a receber pensão de reforma e a viver em habitação sem condições (MQE, 1966).

Em Portugal, o facto de os níveis das pensões serem relativamente baixos faz com que uma elevada proporção dos reformados seja logo à partida pobre (Bruto da Costa, 1993). E as pensões são baixas não só porque os salários de referência já eram muito baixos mas também porque as carreiras contributivas eram, em geral, muito curtas. Muitas pessoas trabalharam toda a vida sem terem sido inscritas na segurança social e sem terem descontado para ela.

Basta referir que, segundo os autores do estudo "Uma Visão Solidária da Reforma da Segurança Social" (Santos et al., 1998:142) cerca de 88% das pensões de velhice não ultrapassavam, em 1996, a pensão mínima (então no montante de 30.100 esc.). Mais grave, mesmo nas pensões iniciadas mais recentemente os valores baixos das pensões continuavam a representar uma elevada percentagem dos pensionistas.

Outras fontes, como os Inquéritos aos Orçamentos Familiares do INE (89-90 e 94-95), permitem confirmar que os níveis de rendimento são inversamente proporcionais à idade e que os agregados domésticos constituídos por um ou dois idosos ou os agregados domésticos de reformados apresentam uma estrutura de despesas em que as despesas com "serviços médicos e com saúde" representam uma parte particularmente elevada do conjunto das despesas. Também o Inquérito Nacional de Saúde permite comprovar esta situação, mas dispenso-me de desenvolver mais este ponto.

 

II. O incumprimento da lei e dos programas

Para além da Constituição e dos seus próprios programas, os governos estão hoje amarrados a diversas deliberações, convenções ou recomendações aprovadas por organizações internacionais e que se orientam, genérica ou especificamente, para uma protecção alargada da população idosa.

Citarei apenas algumas de uma longa lista:

  • a Convenção nº 102 aprovada pela Organização Internacional do Trabalho em 1952
  • a Declaração dos Direitos das Pessoas Idosas aprovada em 1965 (Los Angeles)
  • a Recomendação sobre os Trabalhadores Idosos aprovada pela Organização Internacional de Trabalho (Rec. 162/1980).
  • o Plano Internacional de Acção, aprovado na Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento, em 1982 (Viena de Austria)
  • a Carta Social Europeia, aprovada em 1961 pelo Conselho da Europa,
  • o Código Europeu de Segurança Social aprovado em 1964 pela mesma instituição,
  • a Carta Social aprovada pelo Parlamento Europeu em 1989,
  • os sucessivos Programas de Acção Social de médio prazo da Comissão Europeia
  • as propostas do Livro Branco sobre a Política Social Europeia de 1994
  • o relatório final do Ano Europeu das Pessoas Idosas e da Solidariedade entre as Gerações de 1993.

Todos estes instrumentos jurídicos internacionais foram ratificados ou, de alguma forma, acolhidos pelo Estado Português e, por isso, constituem outros tantos compromissos de desenvolver políticas de protecção social para a população idosa.

É sabido que existe, em toda a parte, uma diferença considerável entre os direitos sociais tal como estão consagrados em normas programáticas, como a Constituição Política, a Carta Social Europeia ou os Programas do Governo e os direitos que os cidadãos podem efectivamente exercer.

Não deveria ser assim, isto é, todos entendemos que não deveria haver essa diferença, não só porque ela gera falsas expectativas e é enganadora, como sobretudo favorece aqueles indivíduos ou grupos sociais que têm mais recursos económicos, políticos ou relacionais. Enquanto que estes podem exigir o cumprimento dos direitos programáticos ou a sua consagração mais explícita, os outros indivíduos ou grupos, sem capacidade de influenciar o poder, continuam a desfrutar apenas dos direitos exigíveis.

Esta discrepância entre direitos programáticos e direitos exigíveis, ou entre os direitos e a realidade, é particularmente acentuada em Portugal, como tem sido abundantemente estudado e comprovado (Santos, 1988; 1990). A aplicação selectiva da lei é apenas uma das suas manifestações, a par de outras como a intenção deliberada de não aplicar as normas aprovadas ou a inexistência de mecanismos de controlo da não aplicação das leis.

O principio da discricionariedade administrativa é um dos instrumentos que mais limita o exercício dos direitos sociais, pelo facto de o exercício destes frequentemente se achar condicionado pela verificação de determinados pressupostos que dependem totalmente de uma avaliação feita pela autoridade administrativa, incidindo designadamente sobre a condição de recursos, a antiguidade do pedido, a necessidade relativa, etc.

Ora o que parece importante sublinhar a este propósito é que a gama muito ampla e diversa de direitos dos idosos que as nossas leis acolhem e consagram pertencem precisamente à categoria dos direitos dificilmente exigíveis ou, se se preferir, à categoria de simples expectativas de direitos.

Assim, se pegarmos na lei de Bases da Segurança Social de 1984, facilmente concluiremos que apenas as prestações do regime contributivo são efectivamente exigíveis. As restantes, quer as do regime não contributivo, quer as da acção social dependem da verificação de certas condições e, no caso destas últimas, nem basta sequer a verificação da condição de recursos; é necessário ainda que haja oferta local de serviços pelas instituições públicas ou particulares.

Se continuarmos o exercício e pegarmos na Lei de Bases da Saúde de 1990(5) facilmente chegaremos à mesma conclusão, depois de ver consagrado na Base II, c) a protecção especial dos idosos como grupo de risco, e ao compararmos com os direitos efectivos que lhe são atribuídos: dispensa de taxas moderadoras, aumento da comparticipação do Estado no preço de alguns medicamentos e pouco mais. Designadamente, não desfrutam de qualquer preferência na marcação das consultas, no internamento hospitalar, nas visitas domiciliárias, nas listas de espera para intervenções cirúrgicas, etc., etc.

Recentemente têm vindo a surgir formas de intervenção do Estado para apoio a idosos, através de programas contratualizados, de que é exemplo o Programa de Apoio Integrado a Idosos (PAII). Não tendo uma vocação universal e cobrindo apenas um reduzido número de comunidades, os benefícios criados por este programa são inacessíveis à maior parte dos idosos. Mais do que isso, dada a limitação dos recursos, a continuidade do programa numa dada comunidade, não está garantida à partida, podendo acontecer que as verbas necessárias a essa continuidade venham a ser aplicadas em novas iniciativas em outras comunidades.

O mesmo problema verifica-se igualmente com outros programas de natureza selectiva, tais como o Programa de Formação de Ajudantes de Saúde, os Cuidados Continuados (ADI e UAI) e outros.

Numa altura em que as políticas universalistas do Estado-Providência estão em crise e a limitação dos recursos impõe crescentemente políticas orientadas para grupos-alvo, a pressão para o alargamento dos direitos dos idosos torna-se uma imposição cívica fundamental, perante a constatada fragilidade social deste grupo.

Só que os idosos não se caracterizam apenas pela sua fragilidade económica, mas também pela sua fragilidade política. Eles não configuram de modo nenhum um grupo de interesses organizado capaz de pressionar os detentores de posições de poder burocrático ou político no sentido de influenciar a adopção das medidas que permitam reduzir a sua situação de mal-estar. Apesar do seu significativo peso eleitoral, os idosos nem são devidamente representados na esfera política, nem conseguem traduzir a sua expressão numérica em instrumento de pressão política. A distância ao poder constitui, assim, o principal handicap da população idosa para ver reconhecidos os seus direitos.

Por isso creio que, sozinhos, os idosos dificilmente verão melhorada a sua situação.

Diria, para terminar, que cabe à sociedade - a todos nós (idosos a termo) - assumir a defesa dos concidadãos idosos, com base numa solidariedade inter-geracional consciente e sem reservas. Essa defesa passa necessariamente por apoiar luta dos idosos pela definição de políticas que sejam efectivamente executadas sem ambiguidades e pela não tolerância da impunidade pelas promessas não cumpridas.

 



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